2014두43073   2013년도지방교부세감액결정취소청구의소   [상고기각]

기초 지방자치단체가 재산을 출연하여 학교법인을 설립한 다음 사립 고등학교를 설치한 것이 지방교부세 감액사유(‘법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출한 경우’)에 해당하는지 여부(적극)

1. 교부세를 교부받은 지방자치단체가 ‘법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출한 경우’(이하 ‘법령위반 지출’이라고 한다)에는 행정안전부장관이 교부세를 감액하거나 반환명령을 할 수 있으며(지방교부세법 제11조 제2항), 관련 법령에서 해당 항목의 경비 지출을 명시적으로 금지하고 있거나 명시적인 금지 규정이 없지만 관련 규정의 내용과 취지 등에 비추어 그 지출을 금지하는 취지로 해석됨에도 지방자치단체가 경비를 지출한 경우에는 여기서 교부세의 감액 또는 반환명령 사유로 정한 법령위반 지출에 해당한다.

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2. 지방자치법령은 ‘학교의 설립·운영·지도’에 관한 자치사무 중 고등학교에 관한 것은 광역 지방자치단체의 사무로, 초·중학교에 관한 것은 기초 지방자치단체의 사무로 각각 배분하고 있다. 교육 관련 법령은 학교를 설립주체에 따라 국립학교·공립학교·사립학교로 구분하고, 사립학교의 설립주체를 ‘학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인’으로 규정하여 ‘공공단체’를 명시적으로 설립주체에서 제외하고 있으므로, 이러한 교육 관련 법령상 사립학교의 개념 자체가 국가·지방자치단체 등 공적 영역이 아니라 민간 영역에서 설립·경영될 것을 예정하고 있다. 그리고 사립학교 설립·경영의 주체인 학교법인을 설립하려는 자에 대하여는 관련 법령상 그 자격을 제한하는 규정을 찾을 수 없으나, 국가 또는 지방자치단체가 학교법인을 설립하여 실질적으로 사립학교를 직접 설립·운영하는 것은 위와 같이 교육 관련 법령에서 설립주체에 따라 학교를 구분하여 규정한 취지에 위배된다. 위와 같은 지방자치법령과 교육 관련 법령의 문언과 취지 등을 종합하여 보면, 기초 지방자치단체가 교육에 관한 사무로서 설립·운영할 수 있는 학교는 공립학교 형태의 초등학교나 중학교라고 해석되며, 이에 불구하고 기초 지방자치단체가 그 재산을 출연하여 학교법인을 직접 설립·운영하면서 그 학교법인을 통하여 실질적으로 사립 고등학교를 설치·경영하는 행위는 지방자치법령 및 교육 관련 법령의 해석상 허용되지 아니하는 행위로서 결국 이를 위반한 행위라고 보아야 한다. 

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3. 그리고 구 지방재정법(2013. 7. 16. 법률 제11900호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘지방재정법’이라고 한다) 제17조는 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연 그 밖의 공금 지출(이하 ‘출연 등’이라고 한다)을 원칙적으로 금지하고 있다. 다만 지방재정법 제17조 제1항 단서 제4호는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에는 출연 등을 허용하고 있으나, 위 단서는 그 출연 등이 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여’ 이루어져야 함을 전제로 하고 있다. 그런데 위와 같이 지방자치법령과 교육 관련 법령을 위반하여 사립 고등학교 설치를 위한 학교법인을 설립하는 행위는 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무’라 할 수 없으므로, 그 설립을 위한 출연행위는 구 지방재정법에 의하여 허용될 수 없다.    

☞  강원도교육감이 강원외국어고등학교 설립 추진계획을 공고하자, 기초 지방자치단체인 원고(=양구군)가 학교법인 양록학원을 설립하여 공모에 참여하여 그 설립자로 선정되었고, 이후 강원외고를 설립한 사안임. 원고는 양록학원에 348억여 원을 출연하였음. 이에 피고(=행정자치부장관)은 원고에 대하여 위 출연행위가 ‘법령위반 지출’에 해당한다는 이유로 교부세 161억여 원을 감액함(=이 사건 처분)

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☞  원심은 지방자치법령, 지방교육자치에 관한 법률, 사립학교법, 지방재정법 등에 비추어 보면, 기초 지방자치단체가 사립 고등학교를 설립하는 것은 기초 지방자치단체의 사무에 관한 지방자치법 제9조를 위반하는 것이고, 지방자치단체가 직접 학교법인을 설립하고 이를 통하여 사립 고등학교를 설치·운영하는 것 역시 지방자치법령 및 사립학교법 취지를 잠탈할 우려가 있어 제한된다는 등의 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였고, 대법원은 판시 이유로 원심판단을 수긍한 사례